Публично-правовой режим осуществления ценообразования

В рамках настоящего параграфа рассмотрим: понятие, основания и пределы государственного регулирования цен; органы ценообразования: понятие, виды и компетенция; административные санкции за нарушения государственной дисциплины цен.
Понятие, основания и пределы государственного регулирования цен. Государственное регулирование цен - одна из форм узаконенного вмешательства государства в свободные рыночные отношения. Государственно-правовое регулирование цен проводится посредством установления: фиксированных цен и тарифов; предельных цен и тарифов; предельных коэффициентов изменения цен; предельного уровня рентабельности. Надо особо указать на административно-правовую природу государственного регулирования цен и ценообразования в России.
В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся основы ценовой политики2. Однако в силу ст. 72 Основного закона административное и административно-процессуальное законодательство - совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов. На основании этих положений Конституции РФ органы государственной власти и местного самоуправления обеспечивают реализацию ценовой политики и законодательства о ценах и ценообразовании.
Согласно ст. 424 ГК (п. 1.) применение цен (тарифов, расценок, ставок и т. п. ), устанавливаемых или регулируемых уполномоченными на то государственными органами, возможно в случаях, предусмотренных законом. Формулировка ст. 424 указывает на особое значение федеральных законов, которые призваны играть роль ограничения публичного вмешательства в частноправовые отношения в сфере ценообразования. При этом на законодателя возлагается огромная ответственность по определению степени глубины  (границы) такого вмешательства.
Итак, государственное регулирование цен - одна из форм государственного вмешательства в сферу ценообразования в виде правовых запретов и ограничений. Такое регулирование (установление) цен нельзя рассматривать в качестве одного из примеров произвольного вмешательства государства в частные дела. Согласно ст. 424 ГК применение цен (тарифов, расценок, ставок и т. п.), устанавливаемых или регулируемых уполномоченными на то государственными органами, возможно в случаях, предусмотренных законом. Формулировка ст. 424 указывает на особое значение федеральных законов, которые призваны играть роль ограничения публичного вмешательства в частноправовые отношения. На законодателя возлагается огромная ответственность по определению степени глубины  (границы) такого вмешательства.
С этих позиций Указ № 221 не умаляет прав и законных интересов участников гражданского оборота. Он лишь систематизирует весь нормативно-правовой блок, посвященный регулированию цен, и определяет стратегию дальнейшей политики в этой области. Согласно п. 1 Указа № 221 последующее государственное регулирование цен будет производиться в основном только на продукцию естественных монополий. Перечень подобных организаций определяется Правительством РФ. Регулируемые цены применяются на внутреннем рынке России всеми организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, если иное не установлено законодательством. Указ № 221 предусматривает также дотирование хозяйствующих субъектов, цены (тарифы) на продукцию, товары и услуги которых подвергнутся регулированию федеральными органами исполнительной власти.
В перечень продукции (товаров) и услуг, государственное регулирование цен (тарифов) на которые осуществляется Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти, входят, в частности: продукция ядерно-топливного цикла; электроэнергия и теплоэнергия, тарифы на которые регулируются Федеральной энергетической комиссией; транспортировка нефти и  нефтепродуктов  по  магистральным трубопроводам;   продукция оборонного назначения; алмазное сырье, драгоценные камни; протезно-ортопедические изделия; перевозки грузов, погрузоч-но-разгрузочные работы на железнодорожном транспорте и др.
Постановлением Правительства РФ № 239 определен перечень продукции, товаров и услуг, государственное регулирование цен (тарифов) на которые на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляется органами исполнительной власти субъектов Федерации. Данный перечень включает: газ природный, реализуемый населению и жилищно-строительным кооперативам; газ сжиженный, реализуемый населению для бытовых нужд (кроме газа для заправки автотранспортных средств); электроэнергия и теплоэнергия, тарифы на которые регулируются региональными энергетическими комиссиями; топливо твердое, топливо печное бытовое и керосин, реализуемые населению; перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском, включая метрополитен, и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта) и др.
Заметно повышается необходимость государственного регулирования цен монополий. Монополия заменяет собой конкуренцию, продавцы могут воздействовать на рынок или манипулировать на нем ценами к собственной выгоде и в ущерб обществу в целом. Своей способностью регулировать общий объем предложения монополисты могут искусственно ограничивать объем продукции и тем самым получать за нее более высокие цены, а очень часто и устойчивую экономическую прибыль. Эти цены и прибыли, превышающие конкурентные, прямо противоречат интересам потребителей. Поэтому в данной сфере государственного регулирования цен (тарифов) применяются следующие методы: установление фиксированных цен (тарифов) на продукцию (услуги); установление предельного уровня цен и предельных надбавок (коэффициентов цен); установление предельного уровня рентабельности и размеров торговых надбавок; декларирование (согласование) цен и тарифов в органах ценообразования при формировании свободных цен и тарифов предприятиями-монополистами1. Причем в ряде регионов (субъектов Федерации) страны были приняты специальные правовые акты, направленные на недопущение необоснованного повышения цен на продукцию (услуги) предприятий, занимающих доминирующее положение на местном рынке.
Государственное регулирование цен (тарифов) осуществляется и в промышленно развитых странах. Так, Франция является одной из немногих стран, где долгое время существовал жесткий режим государственного регулирования цен. На протяжении сорокалетнего  периода  (1947-1986  гг.)   государственное регулирование представляло собой составную часть политики «дирижизма» (государственное регулирование экономики), который сохранился до настоящего времени. Соотношение между регулируемыми и свободными ценами на товары (услуги) таково: 20% пен регулируется государством, а остальные 80% находятся в режиме свободного ценообразования. Государственное регулирование цен действует в основном на продукцию предприятий-монополистов1.
Система государственных органов регулирования цен. В современной России политика цен на федеральном уровне осуществляется прежде всего Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти.
Правительство РФ (орган общей компетенции) в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФК.З «О Правительстве Российской Федерации» разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен. Полномочия Правительства РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) нашли отражение в других федеральных законах. Так, в силу ст. 5 Закона о тарифах Правительство РФ:

• устанавливает основы ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории  Российской Федерации;
• формирует сводный баланс производства и поставок электрической энергии (мощности) в рамках Единой энергетической системы  России по субъектам Федерации;
• определяет вопросы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую коммерческими организациями за пределы территорий субъектов Федерации, электрическую энергию (мощность), поставляемую коммерческими организациями на федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии (мощности), электрическую энергию (мощность), поставляемую с федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности) его субъектам,  в том числе поставляемую на экспорт;
• утверждает нормативно-методическую основу деятельности органов государственного регулирования тарифов;
• обеспечивает организацию финансирования деятельности и развития Единой энергетической системы России.

Указанными полномочиями может обладать федеральный орган исполнительной власти в области регулирования тарифов.
Федеральная служба по тарифам является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством и контроль за их применением, за исключением регулирования цен и тарифов, относящегося к полномочиям других федеральных органов исполнительной власти, а также федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим функции по определению (установлению) цен (тарифов) и осуществлению контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий. Руководство деятельностью Федеральной службы по тарифам осуществляет Правительство РФ. Положение о Федеральной службе по тарифам утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. №  332.
Отдельные полномочия в области государственного регулирования цен (тарифов) закреплены за отраслевыми федеральными органами исполнительной власти.
Например, Министерство транспорта РФ утверждает правила формирования, применения тарифов, взимания сборов в области гражданской авиации, за исключением сборов за аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства Российской Федерации, тарифы на международные транзитные железнодорожные перевозки и др.
Министерство здравоохранения и социального развития РФ обладает соответствующими полномочиями в отношении цен на лекарственные средства и изделия медицинского назначения.
В силу ст. 6 Закона о монополиях органы регулирования естественных монополий могут применять ценовое регулирование как метод регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Диспозитивность данной нормы позволяет сделать вывод, что организация (субъект естественной монополии) вправе самостоятельно определять тарифы на свои услуги. И только в случае нарушения баланса интересов потребителей и непосредственно монополиста возможно вмешательство государства в процесс ценообразования.
В ст. 12 Закона о тарифах определены основания для принятия органами регулирования естественных монополий решений о применении методов регулирования. При этом оценивается обоснованность затрат и принимаются во внимание:

• издержки производства (реализации) товаров, в том числе заработная плата, стоимость сырья и материалов, накладные расходы;
• налоги и другие платежи;
• стоимость основных производственных средств, потребности в инвестициях, необходимых для их воспроизводства, и амортизационные отчисления;прогнозируемая прибыль от возможной реализации товаров по различным ценам (тарифам);
• удаленность различных групп потребителей от места производства товаров;
• соответствие качества производимых (реализуемых) товаров спросу потребителей;
• государственные дотации и другие меры государственной поддержки.

На уровне субъектов Федерации вопросами ценообразования занимаются законодательные и исполнительные органы, а на уровне муниципальных образований - органы местного самоуправления. В исполнительных органах субъектов Федерации создаются специализированные подразделения по проведению ценовой политики.
После распада единой системы органов ценообразования и контроля цен соответствующие органы ценообразования автономных республик, краев, областей и городов республиканского подчинения были переименованы и, фигурируя под разными названиями в структуре органов исполнительной власти субъектов Федерации, стали выполнять функции государственного контроля за соблюдением порядка применения регулируемых цен и тарифов.
Административные санкции в сфере ценообразования. Данные санкции применяются в случаях, когда речь идет об установленных и регулируемых государством ценах. Напротив, санкции не применяются в отношении свободных (рыночных) цен, согласованных с покупателями (потребителями). И это понятно, поскольку здесь - сфера частноправового регулирования и применения гражданско-правовых санкций.
О возможности применения административно-правовых (восстановительных по своей направленности) санкций прямо говорится в Указе Президента РФ № 221. Установлено (п. 4), что к предприятиям и организациям, нарушившим нормы (правила) законодательства о государственном регулировании цен (тарифов), должны применяться санкции в виде взыскания всей суммы излишне полученной выручки и штрафа в таком же размере, а при повторном нарушении - штрафа в двойном размере. Указанные санкции не применяются в случае, если хозяйствующий субъект, выявив нарушение, самостоятельно перечислит все излишне полученные суммы в бюджет и одновременно понизит цены.
Излишне полученные суммы определяются как разница между фактической выручкой от реализации продукции (оказания услуг) по завышенным ценам и стоимостью этой же продукции по ценам, сформированным в соответствии с действующим законодательством о ценах.

Основания для применения экономических санкций:

• завышение государственных регулируемых цен (тарифов) на продукцию, товары, услуги;
• завышение оптовых (отпускных) цен, зарегистрированных при декларировании в органах ценообразования;
• завышение или занижение цен на продукцию, поставляемую предприятиями по межправительственным соглашениям со странами  СНГ и другими государствами;
• завышение установленных надбавок (наценок) к ценам и др.

Полученные в результате ценового правонарушения излишние суммы, а также суммы штрафа взыскиваются в судебном порядке. Сравнительно недавно применялся бесспорный порядок взыскания денежный средств, Органы ценообразования на основании проведенных ими проверок принимали соответствующее решение о применении санкций. В случае неисполнения указанного решения в добровольном порядке оно (решение) исполнялось принудительно путем передачи необходимых документов в органы налоговой инспекции, зарегистрировавшей организацию в качестве налогоплательщика. Такой (бесспорный) порядок был предусмотрен п. 11 постановления Правительства РФ от 19 декабря 1991 г. № 55 «О либерализации цен». Огромные суммы взыскивались без суда
Административные санкции (больше известные в законодательстве и на практике под названием «экономические санкции») имеют давнюю историю. Например, с 1971 г. органам Госстандарта, вневедомственного и ведомственного контроля было предоставлено право взыскивать так называемые экономические санкции, применяемые за нарушение стандартов и технических условий. В дальнейшем наметилась тенденция к расширению сферы применения экономических санкций; была образована система правовых (восстановительных) санкций. Такие санкции применяются в области строительства,  охраны окружающей среды и др.
Следует согласиться с мнением о том, что применение экономических санкций носит в принципе фискальный характер. У государства появляется вторичный имущественный интерес (помимо уплаты предприятиями налогов и неналоговых платежей) по изъятию части прибыли предприятия в виде экономических санкций"'. Такое изъятие производится без учета вины предприятия. Для их применения достаточно, например, установить сам факт нарушения государственной хозяйственной дисциплины (в нашем случае - дисциплины цен).

Действительно, экономические санкции в форме изъятия прибыли (выручки) - продукт административно-командной системы управления экономикой. Им нет места в развитой рыночной экономике.
Отметим, что многие принципиальные положения, связанные с процедурой применения экономических санкций, до сих пор не урегулированы законодательством. Так, не определен период, в течение которого возможно применение этих санкций. Полностью отсутствуют нормы процессуального характера, регулирующие порядок проведения проверок органами ценообразования. Нигде не предусмотрена обязанность предприятий представлять соответствующие документы для  проверки.
Ряд затронутых вопросов решается в рамках законов о защите конкуренции и монополиях. Но действие этих законов распространяется только на ограниченный  круг субъектов.
Особый механизм применения санкций предусматривается для хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на товарном рынке. Согласно п. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции установление монопольной цены является формой злоупотребления доминирующим положением. Руководствуясь ст. 23 названного Закона, антимонопольный орган вправе дать соответствующему хозяйствующему субъекту предписание о прекращении злоупотребления своим доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции. Такое предписание может служить основанием для обращения покупателя или самого антимонопольного органа в арбитражный суд с иском об изменении или о расторжении договора. В случае неисполнения этого предписания доход, полученный от монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции, подлежит взысканию в федеральный бюджет по иску антимонопольного органа (п.  3 ст.  51).
Аналогичная процедура применения санкций предусмотрена Законом о монополиях. Нарушитель установленной цены перечисляет всю прибыль, полученную в результате правонарушения, в федеральный бюджет в срок, определенный решением органа регулирования естественной монополии. В случае если эти суммы не будут перечислены, названный орган вправе обратиться в суд с иском о взыскании необоснованно полученной прибыли (п. 4 ст.  24 Закона о монополиях).
Действующее законодательство устанавливает административную ответственность граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей), должностных лиц и юридических лиц за нарушение государственной дисциплины цен (ст. 14.6 КоАП). Завышение или занижение регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) на продукцию, товары либо услуги, предельных цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного), завышение или занижение установленных надбавок (наценок) к ценам (тарифам, расценкам, ставкам и тому подобному), по табачным изделиям завышение максимальной розничной цены, указанной производителем на каждой потребительской упаковке (пачке), нарушение установленного порядка регулирования цен (тарифов), а равно иное нарушение установленного порядка ценообразования влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 20 до 25 МРОТ; на должностных лиц - от 40 до 50 МРОТ; на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ. Ответственность за нарушение настоящей статьи предприятиями розничной торговли или индивидуальными предпринимателями не может быть возложена на производителя или поставщика табачных изделий (п.  2 ст.   14.6 КоАП).